Nuestra Constitución establece, por un lado, que la estructura del Presupuesto anual del Estado debe ser por programas, por lo que, por un lado, es un instrumento financiero que combina los recursos disponibles con los objetivos previstos, así como las metas, planes y proyectos que deberán cumplirse; y, por otro lado, es un parámetro de control que habilita la rendición de cuentas del Estado, que se inicia con el análisis cualitativo y cuantitativo de la ejecución presupuestaria por la Contraloría de Cuentas, la que debe dictaminar sobre la liquidación de la ejecución anual, y finaliza con la aprobación o improbación de dicha ejecución por el Congreso, lo que, por cierto, no ha ocurrido en los últimos 22 años.
Es decir, el Presupuesto estatal no se reduce a un mecanismo que ordena los ingresos y gastos estimados, sino que es una herramienta de fiscalización, que posibilita la comparación entre lo proyectado y lo real, así como desentrañar el gasto, para fines, en su caso, de deducir responsabilidades legales en contra de los encargados de la ejecución presupuestaria.
En mi opinión, el Proyecto de Presupuesto anual que elabora el gobierno no cumple con lo que ordena la Constitución, porque: (i) No es un presupuesto consolidado del Estado, sino un presupuesto del Organismo Ejecutivo con anexos (aportes); (ii) No es un presupuesto por programas (sustentados en planes), sino uno por partidas, las que incorporan cifras mayores cada año, especialmente aquellas que revisten interés político, lo que confirma la especie de que el gasto público es inercial, o sea, aumenta progresiva e ilimitadamente, sin importar que las expectativas económicas sean positivas o negativas; (iii) Los rubros presupuestarios se ajustan a partir de los egresos decididos y no de los ingresos proyectados, por lo que estos siempre se sobreestiman, lo que, además de ser antitécnico, siempre anticipa un déficit fiscal mayor al previsto; y (iv) No se incorporan todas las obligaciones estatales, como las cuotas del régimen de seguridad social, ni tampoco las pérdidas operativas del Banguat, derivadas de la ejecución de las políticas monetaria y cambiaria.
En la práctica, lo que autoriza el Congreso es un techo máximo de gasto, que siempre es susceptible de elevarse, mediante ampliaciones presupuestarias, y no una razonable asignación de recursos a programas ejecutables. Adicionalmente, el sistema tolera “reprogramaciones” y transferencias de partidas y fondos, mediante acuerdos gubernativos o ministeriales.
Por otro lado, el gasto de inversión se ejecuta con un alto grado de ineficacia e ineficiencia, en tanto que el de funcionamiento (burocracia, pactos de trabajo, sistema paralelo de gasto público, clientelismo político) aumenta demencialmente. Encima, la corrupción no cesa y los ingresos no erogados van a un “fondo común” de uso discrecional, que es una suerte de “agujero negro” del Estado.
Por supuesto, los principios de disciplina fiscal y equilibrio presupuestario, que rechazan el déficit fiscal (exceso de gastos sobre ingresos), no son observados en la construcción presupuestaria. Por el contrario, se asume como normal la existencia de un déficit fiscal abultado, sin reparar en que para financiarlo deba recurrirse a más endeudamiento público (orgánico o inorgánico), a decretar más impuestos o a extraer dinero de los tributarios a través del atajo ilegal de cobrar tributos en la vía penal, sin agotar el debido proceso de requerimiento y cobranza.
En todo caso, a los gastadores les tiene sin cuidado que el Estado no tenga capacidad de pago para cubrir sus obligaciones, ni que se vea obligado a recurrir a mecanismos inflacionarios (y devaluatorios), o a contraer deuda para financiar un gasto de funcionamiento excesivo. “Nadie piensa, donde todos lucran; nadie sueña, donde todos tragan”, dice José Ingenieros.
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